Uma das principais apostas do presidente Michel Temer para tirar o Brasil da crise econômica, é promover a retomada dos investimentos e reduzir o tamanho do Estado, através de um novo programa de desestatização por meio de concessões e parceiras público-privadas (PPPs). Esse programa, no entanto, depende de alguns pré-requisitos, para conquistar a confiança do setor privado. São eles: definição de um modelo regulatório que garanta segurança jurídica para os investidores, oferta de fontes de financiamento, mitigação de riscos e garantias, tanto para o ente público quanto para o parceiro privado. No que se refere às garantias e mitigação de riscos, uma necessidade que se impõe é a elevação das garantias nas contratações públicas previstas, conforme o previsto nos artigos 31 e 56 da Lei 8666/93.

Para o governo, a necessidade de revisão do modelo atual das garantias ficou evidente depois do início da Operação Lava Jato. Um dos seus efeitos colaterais da operação foi a paralisação de várias obras, executadas por empresas que passaram a ser objeto de investigação, por suspeita de envolvimento em esquemas fraudulentos. Em tese, o seguro-garantia serviria para promover a continuidade das obras, cabendo à seguradora a responsabilidade de encontrar uma nova construtora para assumir esta tarefa. Até aqui, a cobertura do seguro esta limitada entre 5% e 10% do valor da obra. A própria Lei 8666 limita a assunção de risco pelas seguradoras.

Muitos juristas e especialistas em seguro passaram a defender a exigência, em licitações para grandes obras de infraestrutura, dos chamados “performance bond”, ou seguro-garantia de cumprimento de contrato, com cobertura com valor idêntico ao preço estimado da obra. O advogado André Dabus, Diretor executivo da AD Corretora de Seguros, lembra que em agosto do ano passado foi realizada audiência pública no Senado Federal, para debater o capítulo que trata das garantias no Projeto de Lei 559, e em especial a aplicação do seguro-garantia. “Representantes de todas as entidades ali presentes manifestaram seus pontos de vista, todos convergentes para necessidade da modernização da lei de licitações. Faltou, no entanto, esclarecer com maior profundidade a forma de utilização do seguro-garantia, sem o qual este processo pode ser inviabilizado, ou sua eficácia ficar prejudicada. Alguns técnicos e legisladores parecem desconhecer os fundamentos técnicos e jurídicos envolvidos, no Brasil e no exterior.”

Ele explica que a principal finalidade do seguro-garantia é cobrir o sobrecusto, ou seja, o valor adicional necessário para substituição do contratado inadimplente por outra empresa, que deverá ser chamada para concluir a obra ou dar continuidade na prestação do serviço objeto da licitação. Ao analisarem os riscos envolvidos em um empreendimento, as seguradoras levam em consideração o contrato, suas cláusulas e condições, preço e prazo, as qualidades do tomador garantido, sua idoneidade, organização, capacidade técnica e financeira.

“De acordo com a Lei 8.666/93, esta substituição não pode ser feita por terceiros, no caso a seguradora, restando ao administrador público convocar o segundo colocado para concluir a obra pelo mesmo valor do primeiro colocado, ou refazer a licitação. Caso o edital tenha previsto uma das modalidades de garantias admitidas no artigo 56 da referida lei (caução em dinheiro, fiança bancaria, títulos da dívida pública ou seguro garantia), o administrador público poderá valer-se deste recurso para amenizar os prejuízos com a nova contratação, lembrando que, caso o licitante tenha optado pelo seguro-garantia, o segurador poderá atuar como uma espécie de “mediador”. Com isso, o segurador tentará equacionar os problemas do contrato garantido, do contrário, restará pagar ao segurado (administração pública) a indenização prevista na apólice de seguros”, adverte.

Esta é uma das principais discussões presentes no Projeto de Lei do Senado 559: modificar a legislação vigente para permitir ao segurador intervir no contrato e concluir a obra, arcando com o sobrecusto apurado, até o valor da garantia estipulado na apólice, sem assumir riscos do passado e evitando a necessidade de uma nova licitação.

Esta tese, também defendida pelo mercado segurador e ressegurador, demonstra que não há razoabilidade em estipular garantias de execução (performance-bond) superiores a 30% do valor do contrato de obras e serviços públicos. Este percentual, adicionado ao saldo do preço ainda não executado e, portanto, disponível para pagamento ao novo contratado, seria mais do que suficiente para a conclusão da obra ou fornecimento do serviço.

André Dabus chama a atenção para outro ponto importante, que é a tese da obrigatoriedade de garantias nas licitações públicas, independentemente de sua forma e conteúdo. “A obrigatoriedade de prestação de garantias proporcionará substancial segurança jurídica nas contratações públicas. Vale lembrar que a legislação atual admite licitação de obras e serviços sem qualquer tipo de garantia, fato este que contribui para o aumento de obras inacabadas. Essa é uma realidade em muitos estados e municípios brasileiros”, lamenta.

“Apesar de a discussão envolvendo ampliação das garantias ainda não ter alcançado o ambiente das concessões comuns, administrativas e patrocinadas, é certo que em breve enfrentaremos este debate. Não resta dúvida de que o seguro-garantia será o principal instrumento de desenvolvimento da infraestrutura no país. Mas deve ser utilizado dentro dos princípios legais e de mercado, evitando, assim, o surgimento de efeitos colaterais indesejados, tais como: concentração de mercado, aumento de custos nas contratações públicas e desinteresse dos seguradores e resseguradores em operar com esta modalidade de seguros”, concliu o executivo.

Mercado acordando

Caio Timbó, diretor Financeiro da LTSeg, empresa com larga experiência na estruturação financeira e montagem de apólices para projetos de concessões, revela que já e possível sentir uma pequena mudança de humor no mercado, a partir do anúncio do novo pacote de licitações pelo governo federal. “Passamos o ano de 2016 inteiro sem consultas. Só no final do segundo semestre que voltamos a ser procurados por empresas e grupos de investidores, interessados em contratar estudos de risco para a área de infraestrutura. A nossa percepção é que ainda há muita insegurança dos eventuais investidores e apostar suas fichas neste setor, que no Brasil apresenta riscos muito acima da média, em comparação ao resto do mundo. Além disso, há uma reação muito forte diante das dificuldades de financiamento. Os novos limites de participação do BNDES, as novas restrições nas linhas de crédito, trouxeram muita insegurança para o investidor privado”.

As novas políticas operacionais do BNDES, que especificam os critérios adotados para a aprovação de financiamentos e determinam as condições para futuros empréstimos entraram em vigor em janeiro e refletem o encolhimento dos recursos do governo para novos projetos de infraestrutura. Para o segmento de rodovias, por exemplo, o prazo máximo das linhas de crédito será de 15 anos, e o banco poderá subscrever até 50% das debêntures do projeto. O equity mínimo do concessionário será de 20%. E o sistema de amortização do financiamento será pelo Sistema de Amortização Constante (SAC), sem conversão para Tabela Price.

Já o custo da linha de crédito para novas concessões será 100% em TJLP, mais favorável do que o modelo anterior, de 70% em TJLP e 30% a preço de mercado. Por outro lado, o BNDES não fará mais operações de empréstimo-ponte para os novos concessionários de rodovias. A direção do banco informa que suas novas políticas operacionais “foram elaboradas de acordo com as premissas estabelecidas para os futuros leilões de concessão e que a instituição permanecerá como principal agente financiador dos investimentos em infraestrutura no país”. Para o diretor Financeiro da LTSeg, essa mudança das regras dificilmente será desvinculada do contexto de insegurança política.

Caio Timbó lembra que a essa insegurança institucional juntam-se ainda outros dois gargalos, que intimidam os investidores, notadamente o estrangeiros: as dificuldades para se conseguir as licenças ambientais e a lentidão dos processos de desapropriações. “Isso se traduz em maior desembolso por parte do investidor. Temos que considerar os custos da imobilização de uma obra por esses fatores, por exemplo”, lembra o executivo.