Foto: TONY OLIVEIRA/AGÊNCIA BRASÍLIA

Historicamente, a infraestrutura social nunca foi muito valorizada no Brasil. Menor visibilidade política e baixo retorno eleitoral, falta de financiamento e pouca atração da iniciativa privada sempre fizeram dela – que inclui ativos estratégicos como escolas, creches, postos de saúde, habitações populares e espaços de lazer – o patinho feio dos investimentos.

O discurso sobre infraestrutura sempre se concentrou em obras mais visíveis e lucrativas, como estradas, ferrovias, portos e sistemas de energia. Leve-se em conta ainda que também são segmentos até mais simples de financiar, já que envolvem a cobrança direta do usuário. Na infraestrutura social, por outro lado, o serviço é por definição gratuito para a população.

Sendo assim, projetos de infraestrutura social exigem modelagens e garantias mais sofisticadas para atrair parceiros privados.

Somente mais recentemente o cenário começou a mudar com novas modalidades de PPPs, que atraíram a iniciativa privada, projetos incorporados ao Novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e uma novidade: o Fundo de Investimento em Infraestrutura Social (FIIS).

GARGALOS

A negligência com o segmento acarretou gargalos importantes. Fiscalização realizada em 2023 pelos 32 Tribunais de Contas brasileiros revelou que 57% das salas de aula visitadas, em todos os estados, estavam inadequadas. Janelas, ventiladores e móveis quebrados e iluminação e ventilação insuficientes estão entre os principais problemas encontrados.

Segundo o Censo Escolar de Educação Básica, 58,8% das instituições municipais de educação infantil não têm banheiros adequados à idade dos alunos e cerca de 5% das unidades públicas de ensino fundamental não dispõem sequer de banheiros.

Em 31% dos estabelecimentos de ensino não há coleta de esgoto e, em 89%, não existe auto de vistoria do Corpo de Bombeiros – e ainda faltam hidrantes (86%) e extintores (44%). Cerca de 1/4 das escolas públicas do país precisam de reparos urgentes, dizem os especialistas.

Em outros segmentos a situação não é diferente. Segundo a Fundação João Pinheiro, o déficit de moradias no país gira em torno de 5,9 milhões de unidades.

“O problema é ainda mais grave, já que muitas moradias existentes se encontram em terrenos impróprios ou sofrem com algum tipo de inadequação, como ruas sem calçadas, pavimentação ou drenagem, com esgoto a céu aberto”, aponta o arquiteto e urbanista Luiz Firmino Martins Pereira, pesquisador do Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura (CERI), da FGV (veja abaixo dados do Censo 2022).

Na área de saúde, segundo o Datasus, o Brasil possui 2,2 leitos/mil habitantes, valor abaixo da média da OCDE, que é de 4,4 leitos/mil habitantes. Estados como Amapá, Pará e Maranhão apresentam menos de 1,8 leito/mil habitantes, o que afeta o atendimento em emergências hospitalares e cirurgias eletivas.

Outro problema é a distribuição desigual de profissionais.

Em estados do Norte, como o Acre, a média é inferior a 1,2 médico/mil habitante, enquanto no Distrito Federal, passa de 5 médicos/mil.

“Em temos de hospitais, o Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado do Rio de Janeiro, elaborado em 2018, apontou que a maioria dos leitos está concentrada na capital, o que obriga a população a fazer grandes deslocamentos em busca de atendimento”, acrescenta Pereira.

De forma geral, a ausência de planejamento urbano nas cidades brasileiras explica boa parte da negligência que a infraestrutura social ainda sofre. Em especial nas metrópoles e nos grandes aglomerados urbanos, como explica o pesquisador da FGV.

“Quando uma cidade é planejada, os bairros já nascem com infraestrutura prevista e calculada para atender às necessidades e expectativas da população”, pondera o acadêmico.

“Nesses grandes aglomerados, entretanto, o que observamos é a chamada ‘expansão espontânea’, com ocupações na periferia e loteamentos desconexos do contexto urbano, situações que se concretizam com a carência de infraestrutura social.”

O resultado é uma infraestrutura social com desafios relevantes em toda a América Latina, tanto em quantidade como na qualidade das instalações. “No Brasil, um fator adicional é a extensão do território”, adiciona o especialista sênior do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Wilhelm Dalaison. “É preciso levar saúde e educação a regiões como a Amazônia”.

O BID estima uma carteira de financiamento de mais US$ 1,3 bilhão no setor social no Brasil, incluindo projetos de saúde e educação.

Segundo Pereira, ao comparar-se o mapa das áreas com a carência estrutural e o mapa do IDH, observa-se que as áreas com carência são exatamente as que se registram os piores IDHs, que avaliam o grau de desenvolvimento com base em critérios de renda, educação e saúde.

“A deficiência no acesso aos serviços tem como consequência um baixo IDH”, aponta.

Negligência histórica com a infraestrutura social acarretou gargalos importantes em saúde, educação e habitação. Foto: AGÊNCIA BRASIL

Executivo da International Finance Corporation (IFC), Bernardo Tavares de Almeida, lembra que o IDH considera basicamente três componentes: renda, longevidade e escolaridade.

“A falta de educação e saúde impacta diretamente a escolaridade e a longevidade da população, além de afetar consideravelmente a produtividade e os indicadores econômicos”, diz ele, que é responsável pela assessoria em PPPs da IFC no Brasil.

“Um estudo do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE-FGV) mostra que o maior tempo de escolaridade da população brasileira reduziu em 6,5% a informalidade da economia entre 1992 e 2020”, acrescenta Almeida.

HORA DA VIRADA

Nos últimos anos, o Brasil deu passos importantes para superar gargalos na infraestrutura social, especialmente com o lançamento do Novo PAC, a criação do FIIS e a entrada da iniciativa privada por meio das PPPs, além de um papel ampliado do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) nas concessões.

Entretanto, o sucesso dessas iniciativas depende da integração entre as esferas governamentais, além de adequada articulação financeira e superação dos desafios impostos pela alta taxa de juros, com limitada capacidade técnica local.

“A governança é a palavra-chave para superação desses desafios, pois o setor público consegue melhores resultados quando age de forma coordenada”, acentua Pereira, do CERI/FGV.

Sucesso das iniciativas depende da integração entre as esferas governamentais, além de articulação financeira e superação de desafios econômicos e de capacidade técnica. Foto: AGÊNCIA BRASIL

No caso das metrópoles, ele prossegue, o fenômeno da governança interfederativa é conhecido desde a década de 1970, “mas pouco exercida”.

“Quando os entes atuam em conjunto, de forma consorciada, é possível suplantar inúmeros obstáculos, regionalizar e cotizar estruturas mais caras, fazer licitações em conjunto com maior ganho de escala, resolver questões complexas como destino de resíduos sólidos, mobilidade, concessões de serviços como saneamento, entre outros”, aponta o pesquisador.

Na atual gestão, o governo federal sustenta que vem atuando para mudar a realidade da infraestrutura social brasileira, uma de suas bandeiras históricas.

“Em 2023, o governo encontrou milhares de obras paralisadas em todo o Brasil”, reconhece a Casa Civil, em nota. Segundo a pasta, a primeira iniciativa foi a retomada das construções dentro do Novo PAC, principalmente de equipamentos que beneficiam diretamente a população, como creches, escolas, unidades de saúde e conjuntos habitacionais do Minha Casa, Minha Vida (MCMV).

“A partir daí, em diálogo com os governos municipais e estaduais, buscou-se viabilizar e liberar investimentos para construir novos empreendimentos e ampliar a rede de serviços e estruturas sociais”, completa.

PPPs já representam parcela significativados investimentos em projetos estruturantes. Foto: GOVERNO DE GOIÁS

De acordo com o órgão, sob o Novo PAC o eixo “Cidades Sustentáveis e Resilientes” retomou e concluiu 81 obras, no valor de R$ 6,2 bilhões, beneficiando 85 municípios em 20 estados.

Outras 260 obras de retomada estão em andamento, garante a Casa Civil, distribuídas em 168 municípios em 22 estados e Distrito Federal, totalizando R$ 31 bilhões em investimentos.

Até dezembro de 2024, o Novo PAC também contratou 1,3 milhão de moradias pelo MCMV, com investimentos de R$ 190 bilhões, informa o órgão. “Das obras que estavam paralisadas, foram entregues mais de 43 mil moradias, beneficiando cerca de 173 mil pessoas”, destaca.

Ainda dentro do programa, enumera a pasta, foram reservados R$ 4,4 bilhões, distribuídos em 60 empreendimentos, para novas construções, reformas e ampliações da infraestrutura hospitalar em todas as regiões do país.

Na Política de Atenção Especializada, o Novo PAC investe R$ 6 bilhões para contratação de 36 novas maternidades e 55 policlínicas. Em atenção primária, o investimento atinge R$ 7,4 bilhões para mais de 3.500 empreendimentos.

Já na atenção especializada, mais de 2.240 empreendimentos recebem investimentos do programa, que somam R$ 14,8 bilhões.

No âmbito do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS), são destinados R$ 8,9 bilhões a 45 empreendimentos nas áreas de imunobiológicos, fármacos, vacinas e fornecimento de imunoglobulina e outros hemoderivados no SUS.

Na educação, a Casa Civil cita investimentos de R$ 46,2 bilhões em 11.026 empreendimentos, envolvendo a retomada de obras paralisadas ou inacabadas. “Na educação básica, o Novo PAC garante R$ 26,4 bilhões para mais de 9.800 empreendimentos”, afirma.

Uma das ferramentas que deve ajudar a promover o desenvolvimento do setor, apostam os especialistas, é o Fundo de Investimento em Infraestrutura Social (FIIS), instituído pela Lei n^o 14.947/2024 para assegurar recursos ao financiamento de equipamentos e serviços públicos nas áreas de educação, saúde e segurança pública. A proposta estabelece que o fundo tenha o BNDES como agente financeiro.

Atuando como agente do FIIS, o banco deve captar R$ 10 bilhões até o próximo ano para infraestrutura social.

“Normalmente, as PPPs são estimuladas a partir do poder público, e um dos pressupostos é a existência de um fundo garantidor”, comenta Pereira, da FGV. “A União tem maior capacidade de criar fundos garantidores e buscar um equilíbrio com essa disponibilização.”

Na parceria entre público e privado, o Estado é fundamental não sóna regulação, mas também para alavancar o investimento, diz Mercadante. Foto: JOTTA CASTTRO/SEE-DF

O BNDES afirma que tem desempenhado um “papel estratégico e crescente” no apoio à infraestrutura social, especialmente em áreas como educação, saúde, assistência social e mobilidade urbana com foco social.

Esse papel vai além do financiamento, ressalta o banco, atuando ainda como estruturador de projetos, promotor de PPPs e fomentador de soluções inovadoras para acelerar a entrega de equipamentos sociais.

“Na parceria entre os setores público e privado, o Estado é fundamental não só na regulação, mas para alavancar o investimento”, afirma o presidente do banco, Aloizio Mercadante.

“O desafio que temos é gigantesco, mas o BNDES tem feito a sua parte ao viabilizar projetos importantes em infraestrutura, contribuindo para o crescimento da economia e a geração de empregos.”

NOVO MERCADO

Se todos esses projetos se efetivarem, o Brasil finalmente dará a devida atenção à infraestrutura social, com investimentos públicos crescentes, embora ainda insuficientes.

Afinal, o déficit ainda é grande, como o próprio governo reconhece, mas já existe um movimento conjunto entre governo e mercado para reduzi-lo.

Nesse cenário surgem as PPPs, que já representam parcela significativa dos investimentos privados em segmentos como rodovias, portos, energia e, mais recentemente, saneamento.

“As PPPs são uma excelente opção, pois o setor privado tem maior capacidade de investir em projetos estruturantes”, avalia Pereira.

“Os riscos de capturas pelo privado podem e devem ser neutralizados com uma boa modelagem e regulação, sempre em observância à capacidade de pagamento do usuário. Não há perda de controle público, pois a essência do serviço é pública”, observa.

A questão é que, para superar os gaps em indicadores sociais como educação, saúde e saneamento, o país precisa mobilizar um elevado volume de capital.

“Apenas no saneamento, o Instituto Trata Brasil aponta mais de R$ 509 bilhões em investimentos para se atingir as metas de universalização previstas”, diz Almeida, da IFC.

“E cenários similares podem ser observados também em educação e saúde.”

Na visão do especialista, as PPPs são um caminho eficaz para mobilizar capital privado no enfrentamento às lacunas na infraestrutura social.

“Uma PPP bem-estruturada consegue combinar de forma inteligente o atingimento das metas de políticas públicas com modelos de concessão atrativos para o capital privado”, defende.

“As PPPs sociais têm avançado em razão do reconhecimento de que o parceiro privado pode ser mais eficiente na entrega de estrutura e serviços.”

Dependendo do escopo da PPP, ele explica, a empresa assume as atividades-meio e libera o gestor público para se dedicar às atividades-fim, ou seja, as que mais impactam os indicadores sociais, como serviços pedagógicos.

“As PPPs, ao contrário das licitações de obras sob o regime da lei de licitações, usualmente dão flexibilidade para o parceiro privado definir o projeto e o método construtivo, entre outros elementos”, salienta Almeida.

Ainda segundo ele, o Brasil cada vez mais vem incorporando o modelo de PPPs no desenvolvimento da infraestrutura social.

“A Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base (Abdib) estima que os projetos já anunciados somem R$ 8,3 bilhões em investimento até 2029”, informa o especialista, citando projetos da própria IFC, como o Hospital do Subúrbio, em Salvador (licitado em 2010), a rede de Atenção Primária à Saúde de Belo Horizonte (licitada em 2016) e a rede de escolas primárias e pré-escolas de Belo Horizonte (licitada em 2012).

Instrumentos podem ajudar a financiar projetos deinfraestrutura urbana e qualificação do espaço urbano. Foto: AGÊNCIA BRASIL

O principal desafio das PPPs na área social está no desenvolvimento de uma carteira robusta de projetos, que ajude a trazer maior maturidade institucional e regulatória.

Outras áreas de infraestrutura tradicional, como rodovias e iluminação pública, já são alvo de PPPs há mais tempo, o que dá a essas áreas uma maior maturidade regulatória e práticas contratuais testadas e validadas, como frisa Almeida.

“O Brasil é um mercado interessante para investidores internacionais em PPPs”, assinala.

“A atração de investidores internacionais demanda um esforço continuado de promoção e apresentação de projetos, para colocar o Brasil no radar de novos players.”

VANGUARDA

Para Siqueira, do BID, o Brasil está na vanguarda da América Latina e Caribe em relação às PPPs, o que também se aplica à infraestrutura social.

“Isso se dá não só pelo porte do país, mas também pela maturidade desenvolvida ao longo dos últimos anos, inclusive com apoio do BID”, sublinha.

Nesse aspecto, Siqueira lembra que o banco atua nas duas pontas, pública e privada, para destravar esse tipo de projeto.

“Do lado público, o BID tem linhas de financiamento e garantias para financiar aportes ou outros pagamentos que cabem ao estado”, garante.

“E, na esfera privada, apoiamos por meio do BID Invest as vencedoras dos leilões na realização dos investimentos.”

Além das PPPs, outros instrumentos podem ajudar a alavancar o setor, como destaca o pesquisador da FGV. Um deles, ainda pouco utilizado, são as Operações Urbanas Consorciadas (OUC), que podem financiar projetos de infraestrutura urbana e qualificação do espaço urbano, com a venda de Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPAC).

“Nesse rol, podemos citar a Operação Urbana Água Espraiada, em São Paulo, e a Operação Urbana Porto Maravilha, no Rio”, exemplifica Pereira.

Como o leitor pode conferir nas próximas páginas, enfrentar o déficit da infraestrutura social envolve ainda soluções como a construção industrializada, que leva a ganhos de escala e redução de custos com vantagens como redução de desperdícios, diminuição do tempo de construção e incorporação de tecnologia.

“Um dos desafios mais relevantes na construção é a logística de transporte dos pré-fabricados ao local da obra, além da difusão da tecnologia entre a população”, opina Almeida, da IFC.

“No Rio de Janeiro, os CIEPs (Centros Integrados de Educação Pública) foram um bom exemplo do emprego da construção industrializada, com implantação de escolas em tempo recorde – e todas as vantagens desse sistema”, arremata.

CENÁRIO
País se torna referência em PPP após experiências bem-sucedidas

Experiência de PPP no setor de saúde apresentou resultadosexpressivos, culminando com reconhecimento internacional. Foto: EBC

Um fato que traz esperança para a recuperação da infraestrutura social no Brasil é o histórico de parcerias concretizadas no país, que vem se tornando referência para os vizinhos.

Na área de saúde, uma das PPPs pioneiras ocorreu no Hospital do Subúrbio, em Salvador (BA), para concessão da gestão e operação da unidade, assinada em maio de 2010. Segundo levantamento do BNDES, essa primeira experiência no setor de saúde trouxe “resultados expressivos”, culminando com o reconhecimento internacional pela ONU, em 2015.

Outra experiência de relevo envolve o Hospital Metropolitano de Belo Horizonte (MG), que teve o contrato de concessão assinado em março de 2012, visando à realização de serviços, obras de engenharia e apoio à gestão e operação da unidade.

De acordo com Marcos Siqueira, do BID, depois disso surgiram experiências de PPPs em hospitais no Peru e no Chile, além de escolas no Uruguai.

“Assim como as experiências bem-sucedidas no Brasil, essas experiências têm pontos fortes evidentes, que servem como lição importante aos novos projetos”, assinala.

Nos últimos dois anos, diz ele, houve um avanço de 58% nas iniciativas do setor de concessões em infraestrutura social no Brasil, somando perto de 33 projetos em fase mais madura, com potencial de R$ 15,4 bilhões em investimentos, conforme revela pesquisa da consultoria Radar PPP, que monitora esse tipo de parceria. Segundo o levantamento, o estoque saltou de 377 iniciativas de projetos, em 2022, para 594 neste ano.

De acordo com Almeida, da IFC, o Brasil atualmente conta com a maior carteira de projetos de PPPs estruturadas pela corporação no mundo – desde 2004. Ao todo, são 37 projetos concluídos.

“O país alcançou uma boa maturidade nos aspectos regulatório e institucional”, avalia o especialista, lembrando que a lei das PPPs completou 18 anos em 2025, enquanto a lei de concessões fez 30 anos no país.

“O Brasil tem sido reconhecido como referência em PPPs para outros países de renda média”, finaliza o executivo.♦