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12 de julho de 2010
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Métrica industrial - Saneamento

Os anos-chave para o saneamento no Brasil

O ano de 2007 pode ser considerado como um divisor de águas para o saneamento no Brasil em função de dois fatos: a edição da lei 11.445 ou do saneamento básico, como tem sido chamada, e a criação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). A primeira estabeleceu as diretrizes nacionais do setor, enquanto o PAC sinalizou recursos de R$ 40 bilhões no período de 2007 a 2010 e ainda trouxe um importante ator na esfera de financiamento de obras de saneamento: o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), passou a figurar ao lado da Caixa Econômica Federal (CEF) como origem de recursos.

Além do marco regulatório que fortaleceu o cenário de maior flexibilidade e concorrência, a meta de universalização do saneamento básico ganhou mais relevância. De acordo com ela, todos os brasileiros teriam acesso aos serviços de saneamento básico até 2020.

Apesar dos objetivos serem indiscutíveis, a verdade é que há um longo caminho para que o Brasil chegue à universalização nesse segmento. Na avaliação da Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (Abcon), se o cenário de investimentos observado em 2007 não mudar, somente daqui a 60 anos a meta será atingida e a universalização de fato só aconteceria em 2070.

Para avaliar essa e outras estimativas, o Métrica Industrial alinha, nessa edição, informações oficiais de governo, entidades de classe e organizações não governamentais (ONGs). Nossa meta é sumarizar um quadro de onde estamos e para onde poderemos caminhar até 2020 e além da década seguinte no setor de saneamento.

O primeiro grupo de informações a ser analisado é o da Associação Interamericana de Engenharia Sanitária e Ambiental (AIDIS). De acordo com ela, os investimentos necessários para se atingir a universalidade de saneamento somariam R$ 268,8 bilhões entre 2001 e 2010 (atualização feita em 2007). Com isso, os recursos demandados em tal período deveriam somar R$ 13,5 bilhões por ano.

Ao contrário do total estimado, o setor recebeu, na avaliação da AIDIS, R$ 28,6 bilhões no período entre 2001 e 2007. Resumindo: foram aplicados em sete anos os recursos necessários para apenas dois.

Tomando o valor real investido, a AIDIS fez outra reavaliação, considerando o período entre 2007 e 2020. Para se atingir a universalidade dos serviços, a entidade acredita que seria essencial a apli


O ano de 2007 pode ser considerado como um divisor de águas para o saneamento no Brasil em função de dois fatos: a edição da lei 11.445 ou do saneamento básico, como tem sido chamada, e a criação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). A primeira estabeleceu as diretrizes nacionais do setor, enquanto o PAC sinalizou recursos de R$ 40 bilhões no período de 2007 a 2010 e ainda trouxe um importante ator na esfera de financiamento de obras de saneamento: o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), passou a figurar ao lado da Caixa Econômica Federal (CEF) como origem de recursos.

Além do marco regulatório que fortaleceu o cenário de maior flexibilidade e concorrência, a meta de universalização do saneamento básico ganhou mais relevância. De acordo com ela, todos os brasileiros teriam acesso aos serviços de saneamento básico até 2020.

Apesar dos objetivos serem indiscutíveis, a verdade é que há um longo caminho para que o Brasil chegue à universalização nesse segmento. Na avaliação da Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (Abcon), se o cenário de investimentos observado em 2007 não mudar, somente daqui a 60 anos a meta será atingida e a universalização de fato só aconteceria em 2070.

Para avaliar essa e outras estimativas, o Métrica Industrial alinha, nessa edição, informações oficiais de governo, entidades de classe e organizações não governamentais (ONGs). Nossa meta é sumarizar um quadro de onde estamos e para onde poderemos caminhar até 2020 e além da década seguinte no setor de saneamento.

O primeiro grupo de informações a ser analisado é o da Associação Interamericana de Engenharia Sanitária e Ambiental (AIDIS). De acordo com ela, os investimentos necessários para se atingir a universalidade de saneamento somariam R$ 268,8 bilhões entre 2001 e 2010 (atualização feita em 2007). Com isso, os recursos demandados em tal período deveriam somar R$ 13,5 bilhões por ano.

Ao contrário do total estimado, o setor recebeu, na avaliação da AIDIS, R$ 28,6 bilhões no período entre 2001 e 2007. Resumindo: foram aplicados em sete anos os recursos necessários para apenas dois.

Tomando o valor real investido, a AIDIS fez outra reavaliação, considerando o período entre 2007 e 2020. Para se atingir a universalidade dos serviços, a entidade acredita que seria essencial a aplicação de R$ 240 bilhões no período citado, o que daria um total de R$ 18,5 bilhões anuais.

O que se depreende da análise da AIDIS é que, a cada ano, o Brasil precisa de mais recursos para atingir a universalização dos serviços de saneamento na próxima década. A disparidade entre os investimentos necessários e os números realmente aplicados levou a Associação a concluir que o País necessita de um salto quântico em termos de investimentos para atingir a universalidade.

Uma análise similar foi conduzida pela Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (Abcon). A entidade avalia (dados do segundo semestre de 2009) que em 2000 seriam necessários R$ 200 bilhões para se atingir a universalização na data estabelecida.

Ou seja, entre 2000 e 2020 seria necessário aplicar um total de R$ 10 bilhões anuais no setor de saneamento. O valor foi atualizado em 2007 e subiu para R$ 300 bilhões, o que significaria R$ 15 bilhões ao ano em termos de inversões. Na avaliação da Abcon, os valores reais aplicados entre 2000 e 2007 somaram R$ 30 bilhões, o que contabilizaria R$ 4,3 bilhões ao ano. Para finalizar: de 2007 a 2020, o Brasil demandaria outros R$ 270 bilhões, o que significa que teríamos que aplicar mais de R$ 20 bilhões ao ano até lá. Assim como na avaliação da AIDIS, a estimativa da Abcon é que o gap entre inversões reais e recursos realmente necessários para o setor de saneamento se amplia a cada ano.

A entidade considera ainda os dados oficiais do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), cujos investimentos somariam R$ 40 bilhões entre 2007 e 2010 em obras para saneamento. O montante significaria R$ 10 bilhões aplicados a cada ano. A verdade, no entanto, é que isso não acontece de fato. Dados da Abcon indicam que apenas 15% dos investimentos anunciados teriam sido realizados. No biênio citado, foram aplicados R$ 6 bilhões em obras do PAC ou R$ 3 bilhões anuais. Cruzando-se estimativas de investimentos com montantes reais aplicados no setor, a Abcon avalia que a universalização seria atingida em 2070, ou seja, daqui a 60 anos.

O instituto Trata Brasil, organização não governamental (ONG) de referência do setor, tem outros dados que ajudam a desenhar um quadro mais nítido do saneamento no Brasil. De acordo com a instituição, o País investe 0,22% do PIB, quando os recursos realmente necessários seriam de 0,63%. Pode parecer pouco, mas os reflexos desse hiato são enormes. Há décadas, segundo o instituto, o Brasil tem aplicado um terço do efetivamente necessário para se atingir a universalização nos próximos 10 anos. O que melhor traduz o cenário de atraso em investimentos é o fato de que a média brasileira para acesso a rede de esgoto é de 49%.

Se pegássemos uma lupa para avaliar o mapa do Brasil em relação ao fato citado acima, o resultado mostraria que as Regiões Metropolitanas estão em situação melhor do que outras partes do País. A taxa de cobertura de rede de esgoto percebida sobe para 67,5% no geral, mas a periferia, nessas regiões, ostenta um índice médio de 53,5%, levemente superior às áreas urbanas não-metropolitanas (52,5%).

Mas se nossa lupa imaginária migrar para algumas capitais, a situação poderá ser vexatória. Belém encabeça um ranking complicado: a cidade em si apresenta uma média de cobertura percebida de rede de esgoto que chega a 16,7% (dados de 2007). Na periferia da capital maranhense, o índice cai para 3,7%. Porto Alegre, por sua vez, mostrava um índice de 49% no mesmo período, mas sua periferia não pontuava mais do que 16,5%.

Se existe um déficit na cobertura da rede de esgoto – que é um dos aspectos de saneamento – há também uma máquina de investimentos que não funciona adequadamente. O mesmo Trata Brasil tem dados do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) na área de saneamento. Trata-se do monitoramento de obras em municípios com mais de 500 mil habitantes, que tiveram recursos da CEF e do BNDES.

As informações são de maio de 2009 e consideram os já citados R$ 40 bilhões para obras do PAC, no período entre 2007 e 2010. Desse total, R$ 20 bilhões seriam do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), R$ 12 bilhões do Orçamento Geral da União (OGU) e os restantes R$ 8 bilhões da contrapartida dos municípios.

Dos R$ 12 bilhões do OGU, R$ 8,4 bilhões seriam dedicados ao saneamento urbano. Porém até junho de 2009 apenas 7,2% tinham sido pagos efetivamente.

Os números da CEF indicavam que havia 83 obras de saneamento de esgoto em andamento, em maio de 2009. Apesar dos financiamentos totalizarem mais de R$ 2,4 bilhões, os valores até então liberados somavam R$ 267,5 milhões. E das obras em andamento, 56% tinham menos de 10% de sua execução. Vinte e três por cento (23%) nem haviam sido iniciadas.

Ainda sobre obras do PAC, o Trata Brasil avaliou 18 delas que recebem financiamento do BNDES. Sete tinham um andamento normal até junho de 2009, mas desse total, quatro estavam com menos de 10% dos serviços executados.

A amostragem do Trata Brasil, com base em dados oficiais do PAC, do BNDES e da CEF, evidencia que mais do que financiamento, o problema de saneamento no Brasil é de gerência. A entidade avalia que as obras demoram para acontecer porque falta capacitação para o desenvolvimento e gestão dos projetos, mesmo com o provisionamento dos recursos financeiros.

O déficit entre investimento necessário e recursos aplicados de fato também pode ser reduzido com a correção de problemas sérios do setor. O valor do combate às perdas é significativo. De acordo com o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), 37,5% do faturamento do setor em 2008 foi embora com as perdas. Os valores reais indicam que a cada segundo, cerca de 124 m³ de água são perdidos nas empresas do setor. Para a AIDIS, se o setor considerar uma tarifa média de R$ 1,12 por m³, o País pode ter um ganho de R$ 4,4 bilhões por ano, mesmo que somente 60% das perdas reais e aparentes sejam recuperadas. Ou seja, ao corrigir parcialmente um problema crônico, o Brasil já poderia reduzir o déficit entre investimento necessário e recursos efetivamente aplicados no setor.

Outro dado importante sobre o financiamento do setor diz respeito às tarifas. De acordo com a Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (Abes), elas seriam a base do investimento no setor, representando 85% dos investimentos e recursos próprios. Os outros 15% seriam oriundos de subvenções orçamentárias.

Essa fonte de recursos, no entanto, precisa ser observada com atenção porque se traduz numa fonte de financiamento limitada. Os níveis tarifários mostram ser baixos e decrescentes, aliados ao elevado comprometimento de muitas concessionárias com endividamento. Outros dois fatores pesam no quadro desenhado pela Abes: o aumento da tributação e as ineficiências operacionais.

Avaliando o setor brasileiro como um todo, a Associação estima que o consumo tenha caído 11% em 2008, embora o número de clientes tenha crescido em 24,8%. As receitas por cliente teriam reduzido em 28,3% em termos reais, enquanto os gastos das famílias com saneamento básico teriam diminuído de 1,16% para 0,78% na renda mensal.

Sem considerar o quadro descrito pela Abes, o setor também não poderá aproveitar o cenário positivo desenhado pela consultoria Valora. A empresa aponta a disponibilidade de dinheiro para a realização de projetos. Além da CEF, principal agente financiador do setor e que vem atuando há mais de 30 anos, com recursos do FGTS, o BNDES é outro ator importante que foi agregado. A entrada do banco de desenvolvimento de forma mais ativa na área de saneamento ocorre com a oficialização do PAC, em 2007.

Além do financiamento, a Valora levanta outros aspectos que tornam o segmento atrativo em termos de investimentos. Em 2006, dados do BNDES indicavam que o setor teria recebido R$ 13,4 bilhões entre 2003 e 2006 e teria previsto investimentos de R$ 48 bilhões, entre 2008 e 2011. Considerando os dois períodos, haveria uma estimativa de crescimento de 30% em relação aos recursos previstos para execução de projetos. Isso colocaria saneamento à frente de obras de infraestrutura em áreas como energia (19,8%) e ferrovias (16,9%), fortalecendo a avaliação de que o gap em saneamento é grande e a sua recuperação parcial representa investimentos significativos.

Alguns fatores contribuem para dar mais segurança aos investimentos na área, de acordo com a Valora: por ser um serviço essencial, o segmento não apresenta uma forte correlação com a variação de renda, as tecnologias utilizadas na operação são conhecidas e de eficiência comprovada e o arcabouço legal, principalmente, a Lei 11.445/07, criou as bases para a universalização e transformou o que era um monopólio natural num ambiente competitivo.

Com a análise dessas informações, a pergunta que fica é: o Brasil chegará a 2020 com uma situação pelo menos mais próxima da universalização ou retroagirá, mantendo um fosso – nada séptico – no setor de saneamento?

A prestação de serviços públicos na área de saneamento pode ser feita de via direta, indireta ou por gestão associada.

A opção direta é exercida pelos Departamentos de Água e Esgoto (DAEs), autarquias ou empresas municipais.

A alternativa indireta delega o serviço à iniciativa privada, na forma de licitação pública e nas modalidades de concessão ou de Parcerias Público Privadas (PPP)

Na gestão associada, os modelos são variáveis. Pode ocorrer um consórcio ou convênio entre municípios ou entre municípios e estados. No segundo caso, não é necessária uma licitação pública e a empresa estadual pode assumir o serviço. No caso de consórcio ou convênio entre municípios, há a necessidade de licitação pública, com a contratação de uma empresa privada nas modalidades de PPP ou de concessão.

As empresas estaduais podem ainda participar da prestação direta por meio de licitação pública organizada por DAEs, autarquias ou empresas municipais. Nesse caso, há a opção de associarem-se a empresas privadas na modalidade de PPP.

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