A los aeropuertos de Brasil les cuesta despegar

El arrollador crecimiento de la demanda a una tasa anual de dos dígitos y una inversión insuficiente han creado uno de los mayores cuellos de botella en la infraestructura brasileña. La decisión de privatizar tres de las principales terminales crea perspectivas prometedoras para el sector

Con problemas en casi todos los aeropuertos de las subsedes del Mundial de Fútbol 2014 (no por casualidad los más grandes del país), el gobierno ha decidido cambiar el modelo previsto inicialmente para potenciar el trabajo necesario en las terminales —la concesión de la explotación comercial de los aeropuertos (locales comerciales, playas de estacionamiento y espacios publicitarios)— y ha anunciado que privatizará completamente los tres principales aeropuertos internacionales del Brasil: Cumbica (Guarulhos), Viracopos (Campinas) y Juscelino Kubitschek (Brasilia). La primera opción estudiada les resultó poco atractiva a las grandes empresas, sobre todo extranjeras, a las que no les inspiraba confianza el hecho de tener que someter sus estrategias a las decisiones del gobierno. Según el nuevo modelo, se harán las concesiones a través de sociedades con fines específicos (SPE), formadas por empresas brasileñas y extranjeras, que mantendrán el 51 % del capital.

Infraero continuará en el negocio, pero en calidad de minoritario, con el 49 % de la sociedad. Ahora, la idea es otorgar la concesión de las operaciones del aeropuerto y la explotación de las zonas comerciales. Por consiguiente, la recaudación de las tarifas que pagan los pasajeros y las aerolíneas, que representa la mayor parte del negocio, también se incluyó en la concesión. El gobierno nacional anunció que el pliego de condiciones para la concesión de nuevas áreas en los aeropuertos de Guarulhos, Campinas y Brasilia estará listo en diciembre.

En el 2010, Infraero clasificó en tercer lugar entre las más grande empresas del mundo en cantidad de pasajeros y en segundo por la cantidad de aeropuertos que administra (66). A pesar del gigantismo, a la compañía se les fueron las cosas de la mano. El impresionante crecimiento de la demanda en los últimos ocho años (117 %) —entre el 2003 y el 2010, pasó de 71 a 154 millones de pasajeros— sin un aumento correspondiente en la capacidad operativa de los aeropuertos, llevó a que, en el 2010, 14 de las 20 principales terminales de pasajeros trabajaran con sobrecarga. Según el Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), la demanda del sector aéreo aumentó, en promedio, el 10,2 % al año entre el 2003 y el 2010. Solo en el período 2009-2010, la demanda creció el 20,4 %.

El estudio de IPEA va más allá y muestra que 17 de los 20 aeropuertos que se analizaron se encuentran en una situación crítica o preocupante, es decir, están operando por encima de la capacidad de diseño. En el 2010, solo tres se encontraban en situación adecuada, con tasas de ocupación de menos del 80 %: Galeão (Río de Janeiro), Salvador y Recife. En otros tres la situación era preocupante, con una tasa de ocupación de entre el 80 y el 100 %: Curitiba, Belém y Santos Dumont (Río de Janeiro). En 14 aeropuertos, la situación se consideró crítica, con una tasa promedio de ocupación del 187,15 %.

El peor caso es el del aeropuerto de Vitoria (tasa de ocupación del 472 %), seguido del de Goiânia (391 %) y Florianópolis (243 %). La lista de los aeropuertos en situación precaria también incluye los siguientes: Fortaleza (169 %), Porto Alegre (166 %), Confins de Minas Gerais (145 %), Viracopos de Campinas (143 %), Brasilia (141 %), Cuiabá (133 %), Guarulhos (130 %), Congonhas (129 %), Natal (127 %), Maceió (119 %) y Manaos (108 %).

El problema se hace aún más acuciante a medida que se acercan el Mundial y los Juegos Olímpicos. Se hizo evidente que las obras urgentes para mejorar los aeropuertos —ampliación de las pistas, construcción de nuevas terminales y ventanillas de atención al público— no estarían listas a tiempo al ritmo de Infraero. La luz roja se encendió cuando el informe de IPEA, publicado en abril, «Aeropuertos del Brasil: inversiones recientes, perspectivas y preocupaciones», indicó que nueve de los trece aeropuertos que están siendo acondicionadas para el Mundial 2014 no estarían listos a tiempo. Tomando como base la duración media de una obra de infraestructura de transporte de gran envergadura en Brasil y la etapa en que se encuentran los trabajos en cada aeropuerto, IPEA concluyó que los aeropuertos de Guarulhos, Campinas, Confins, Manaos, Fortaleza, Brasilia, Salvador, Cuiabá y Porto Alegre no estarían listos para el Mundial y solo se inaugurarían en el 2017.

No figuran en la lista de IPEA los aeropuertos Galeão, cuyas obras están en marcha, con entrega programada para fines del 2012; de Recife, que solo necesita la construcción de una torre de control, y el nuevo de Natal, São Gonçalo do Amarante, que será construido mediante un acuerdo de concesión a la iniciativa privada y cuya fecha de conclusión todavía no está programada (véase el artículo de este número). En el actual aeropuerto de la capital de Rio Grande do Norte se harán inversiones para ampliar la terminal de pasajeros. Por su parte, el de Curitiba debe estar terminado en el 2013, en la fecha prevista por el gobierno.

Si se siguiera el patrón actual, la construcción de las obras necesarias para responder al movimiento esperado en el 2014 (151,8 millones de personas en los 13 aeropuertos de las subsedes del Mundial) podría tardar entre cinco y siete años, a pesar de que, como indica IPEA en una nota técnica, el plan de inversión de Infraero, 1400 millones de reales al año (entre 2011 y 2014), por un total de 5600 millones de reales, representa más del triple de lo que se invirtió al año, en promedio, del 2003 y 2010 (430,3 millones de reales). El problema es que Infraero no ha logrado en los últimos siete años concretar sus propios planes de inversión. El promedio de ejecución del programa de inversión de la compañía era de solo el 44 %, si se comparan las partidas autorizadas con los montos efectivamente invertidos. Al mismo ritmo, se aplicarían solo 2500 millones de reales hasta el 2014, es decir, poco menos de la mitad de los fondos presupuestados.

Infraero se defiende y dice que reafirma su compromiso de cumplir el cronograma propuesto para las obras de los aeropuertos relacionados con el Mundial de Fútbol 2014, adecuándolos no solo a la demandas del campeonato, sino también a la proyectada para el sector de transporte aéreo de Brasil. «Para lograrlo, desde el 2010, la empresa celebró una serie de convenios de cooperación, tal como el firmado con el Ejército. Según el último convenio entre las dos instituciones, el Ejército ejecutará parte de las labores de movimiento de tierra en el terreno destinado a las pistas de estacionamiento y la tercera terminal de pasajeros del aeropuerto de Guarulhos. El Ejército también lleva a cabo, desde julio del 2010, otras obras de infraestructura en el lugar», dice Jaime Henrique Caldas Parreira, director de ingeniería y medio ambiente de Infraero. «Además, Infraero mantiene un diálogo constante con los entes de control externo, con el fin de acelerar, dentro de las normas establecidas por la ley 8666, el proceso de licitación correspondiente a las obras y los proyectos relacionados con los aeropuertos.»

Aunque todas las obras de los aeropuertos estén terminadas para el 2014, faltará espacio en los aeropuertos. Después de las reformas, la capacidad de los 13 aeropuertos relacionados con el Mundial será de 148,7 millones de pasajeros al año. Teniendo en cuenta el crecimiento de la economía brasileña hasta ese momento, IPEA estima que el tráfico de pasajeros aumentará, en promedio, un 10 % al año y llegará a 151,8 millones en el 2014. Diez aeropuertos ya estarían en un aprieto, con una tasa de ocupación de más del 100 %.

Según el estudio de IPEA, el análisis del plan de inversiones para estos 13 aeropuertos sugiere que las obras se planificaron subdimensionando la demanda futura.

Shock administrativo
«El Mundial debería servir de catalizador para inversiones que son necesarias, no solo porque la economía está creciendo y hay desequilibrios y cuellos de botella históricos, debido a la falta de inversión en el pasado», dice Paulo Godoy, presidente de la Asociación Brasileña de Infraestructura e Industrias Básicas (Abdib). «No conozco ningún mecanismo que pueda acelerar las inversiones de Infraero para que todo esté listo a tiempo», dijo Carlos Campos, coordinador de infraestructura económica de IPEA, durante la presentación del estudio. Campos piensa que soluciones alternativas, tales como terminales temporales, podrían ser la mejor opción para el período del Mundial de Fútbol.

Por otro lado, Jorge Eduardo Leal, ingeniero aeronáutico y profesor de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Sao Paulo (USP), opina que la solución para los aeropuertos de Brasil es un «choque administrativo», que permita la inversión de capital privado, sin que esto signifique un monopolio de propiedad privada. «Sin que tampoco lleve a una situación similar a lo que pasó en Río de Janeiro con los Juegos Panamericanos, cuando las obras costaron 13 veces más de lo presupuestado y se hicieron de mala calidad.» Leal apoya las concesiones en lugar de las privatizaciones. «Y para que sean rápidas, concesiones operativas con cláusulas de inversión. El problema de los aeropuertos es la falta de administración, planificación (revisada y tomado en serio) e inversión.»

Según el presidente de Abdib, las inversiones en el sector aeroportuario requieren un nuevo proceso que incluya una transformación completa del marco reglamentario y la forma de gestión. «La concesión es, en primer lugar, fundamental para el funcionamiento del sistema aeroportuario, sea cual sea la decisión sobre si el operador será público o privado, o si el modelo aceptará a ambos», dice Paulo Godoy.

En su opinión, la operación de los aeropuertos debe estar regida por un contrato de concesión, al igual que otros sectores importantes de la infraestructura, que estipule las responsabilidades, las metas y los derechos de los operadores, y las reglas de revisión de las tarifas, bajo la supervisión de un ente regulador. «La introducción del modelo de concesión también colaborará a establecer indicadores para medir la calidad de los servicios prestados, como ya sucede en otros sectores de infraestructura.»

Paulo Simão, presidente de la Cámara Brasileña de Industria de la Construcción (CBIC), se hace eco de Godoy y añade que el actual modelo de gestión aeroportuaria dificulta el dinamismo de la inversión para satisfacer no solo las necesidades del evento deportivo, sino también la creciente demanda de transporte aéreo. «El modelo de concesiones impone una agilidad imposible de alcanzar por la gestión puramente pública, especialmente en el uso de procesos de innovación que permitan ejecutar las obras sin sobresaltos.»

Por su parte, Celso Klafke, presidente de la Federación Nacional de los Trabajadores de la Aviación Civil (Fentac/CUT) y el Sindicato de Trabajadores de Aviación de Porto Alegre, dice que los trabajadores del sector aéreo se oponen a la privatización de los aeropuertos de Infraero, porque el sistema funciona de modo de sustentar los aeropuertos menos rentables o no rentables con fondos provenientes de los aeropuertos rentables. «Al proponer la venta o concesión de la explotación de los aeropuertos, el gobierno ofrecerá a la iniciativa privada solo los aeropuertos rentables y no los que no generan ganancias. Por lo tanto, este sistema de cruzamiento de recursos llegará a su fin y el país perderá decenas de aeropuertos regionales importantes para la población, la economía, lo que sería catastrófico. Aparte del tema de la seguridad, respecto a la cual la normalización impuesta por Infraero, que obliga a los empleados a seguir los mismos protocolos en toda la red, garantiza la calidad del servicio en todo el país, lo que también se perderá en el caso de la privatización.»

Klafke opina que la solución sería mejorar la gestión de Infraero y garantizar más fondos para la renovación y ampliación de la infraestructura aeroportuaria. «Brasil dispone de los recursos e Infraero, del personal calificado para vencer estos desafíos.» David Neeleman, presidente de Azul Linhas Aéreas, también cree que la privatización no es la solución. «Podemos hacerlo de otra manera. Se puede crear un nuevo modelo sin privatización. Porque si se decide privatizar todo, es un proceso que tomará dos o tres años. No hay tiempo», dijo recientemente a la prensa. «La mejor manera es crear un modelo para Infraero similar al creado para Petrobras. Es decir, administración a cargo de profesionales del mercado.»

Empresas interesadas
Los mayores contratistas del país deben participar en los consorcios que se adjudicarán los aeropuertos brasileños. Camargo Correa ya había expresado su intención de participar tanto en la construcción como en la explotación de las terminales. Para ello cuenta con una filial (A-Port), en asociación con una empresa suiza y una chilena. En el extranjero, administra terminales aéreas en Chile, Colombia, Honduras y las Antillas Holandesas.

Asociada de Andrade Gutiérrez en Brasil, Fraport, una empresa alemana, también ha mostrado interés en participar en el proceso de concesión de aeropuertos en Brasil, especialmente de los aeropuertos de Guarulhos, Galeão, Brasilia y Confins. Odebrecht, por su parte, planea participar en las concesiones por medio de OTP, una empresa creada en el 2010 para actuar en el sector de transportes. Paulo Godoy, de Abdib, cree que la concesión es, desde el punto de vista de las empresas de infraestructura, el mejor modelo para garantizar la inversión, la calidad de la prestación de servicios y el desarrollo del sector. «Todo dependerá de las reglas y de la forma en que el gobierno federal decida implementar las ideas iniciales que se han anunciado.»