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20 de fevereiro de 2013
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Artigo

A Evolução do Conteúdo Local

Por Alberto Machado Neto

A expressão “Conteúdo Local”, termo da moda nos dias de hoje, existe com diferentes motivações desde o fim da segunda guerra mundial.

Num primeiro momento, o objetivo de sua prática foi o de “industrializar” a economia do país, até então baseada na agricultura. Ocorreu em fases distintas: até 1964 a ênfase era no desenvolvimento de alguns itens da indústria de base e de bens de consumo durável. A partir de 1965, começou a haver a preocupação com o desenvolvimento da indústria de bens de capital.

Nesse aspecto, a Petrobras, motivada pela necessidade de obter sobressalentes para suas operações sem depender de importações, sempre buscou apoio nas indústrias existentes no País. Já em 1957, estabeleceu importante diretriz para o desenvolvimento da fabricação local, iniciando diálogo com seus potenciais fornecedores para a troca de informações e colaboração na absorção de novas tecnologias. O principal objetivo era acelerar a substituição das importações de sobressalentes para as refinarias, maximizando as compras locais, pois a compra no exterior representava um processo complexo e demorado.

Já nos anos 70, com a ocorrência dos dois choques do petróleo e o consequente aumento das despesas com importação de petróleo e derivados para abastecimento do mercado interno, o governo estabeleceu controles mais rígidos na balança de pagamentos buscando promover exportações e restringir importações através do aumento de controles e da implantação de um amplo programa de substituição de importações. Existia então a Lei de Similaridade, que estabelecia que a comparação com os preços no exterior incluía um percentual de proteção ao fornecimento nacional. A motivação era economizar divisas.

Assim, era admissível praticar um preço inicial mais elevado para o produto nacionalizado, desde que proporcionasse uma redução no dispêndio de divisas e permitisse assegurar a continuidade do suprimento a partir do mercado interno. Era uma aplicação do que hoje se define como “curva de aprendizado”. Em vários casos foi adotada a prática de vincular a compra do projeto no exterior à transferência de tecnologia, como foi o caso das plantas de amônia/ureia e da unidade de pirólise de eteno do Copesul. Como subproduto, tal prática permitiu que a indústria crescesse e atingisse a maturidade, sendo, no entanto, “protegida” da competição internacional.

No início dos anos 80, com as restrições ao crédito, o aumento da dívida externa brasileira e a ameaça


A expressão “Conteúdo Local”, termo da moda nos dias de hoje, existe com diferentes motivações desde o fim da segunda guerra mundial.

Num primeiro momento, o objetivo de sua prática foi o de “industrializar” a economia do país, até então baseada na agricultura. Ocorreu em fases distintas: até 1964 a ênfase era no desenvolvimento de alguns itens da indústria de base e de bens de consumo durável. A partir de 1965, começou a haver a preocupação com o desenvolvimento da indústria de bens de capital.

Nesse aspecto, a Petrobras, motivada pela necessidade de obter sobressalentes para suas operações sem depender de importações, sempre buscou apoio nas indústrias existentes no País. Já em 1957, estabeleceu importante diretriz para o desenvolvimento da fabricação local, iniciando diálogo com seus potenciais fornecedores para a troca de informações e colaboração na absorção de novas tecnologias. O principal objetivo era acelerar a substituição das importações de sobressalentes para as refinarias, maximizando as compras locais, pois a compra no exterior representava um processo complexo e demorado.

Já nos anos 70, com a ocorrência dos dois choques do petróleo e o consequente aumento das despesas com importação de petróleo e derivados para abastecimento do mercado interno, o governo estabeleceu controles mais rígidos na balança de pagamentos buscando promover exportações e restringir importações através do aumento de controles e da implantação de um amplo programa de substituição de importações. Existia então a Lei de Similaridade, que estabelecia que a comparação com os preços no exterior incluía um percentual de proteção ao fornecimento nacional. A motivação era economizar divisas.

Assim, era admissível praticar um preço inicial mais elevado para o produto nacionalizado, desde que proporcionasse uma redução no dispêndio de divisas e permitisse assegurar a continuidade do suprimento a partir do mercado interno. Era uma aplicação do que hoje se define como “curva de aprendizado”. Em vários casos foi adotada a prática de vincular a compra do projeto no exterior à transferência de tecnologia, como foi o caso das plantas de amônia/ureia e da unidade de pirólise de eteno do Copesul. Como subproduto, tal prática permitiu que a indústria crescesse e atingisse a maturidade, sendo, no entanto, “protegida” da competição internacional.

No início dos anos 80, com as restrições ao crédito, o aumento da dívida externa brasileira e a ameaça de moratória, a compra de bens e serviços no mercado doméstico passou a ser a única forma de sobrevivência e crescimento do setor de petróleo no País. A principal meta do Governo Figueiredo foi atingir a produção de 500 mil bpd em 1985, resultado alcançado graças à atuação conjunta da Petrobras e da indústria nacional.

Não se tratava de protecionismo, como muitos hoje se referem ao fato, para desqualificar a atual exigência de conteúdo local, mas, sim, do único modo de executar projetos tão necessários para diminuir nossa dependência do petróleo importado, o qual havia chegado a US$ 40/barril, valor que representaria hoje mais de US$ 100/barril, se descontada a inflação norte americana. Não é possível imaginar qual seria a situação do Brasil se ainda tivesse que desembolsar mais de US$ 150 milhões por dia para suprir o mercado local. À época, as motivações para o conteúdo local eram a sobrevivência e a redução das importações de petróleo através da viabilização do aumento da produção nacional.

Com a descoberta de campos gigantes, em águas cada vez mais profundas, surgiu a demanda por novas tecnologias, inexistentes no mundo. Era a Petrobras buscando garantir o seu poder de decisão quanto ao atendimento de suas necessidades futuras. A motivação era a garantia de suprimento de itens medulares, fundamentais ao aumento da produção nacional de petróleo e gás.

A década de 90 foi marcada pela redução significativa nos investimentos e pela abertura brusca da economia do país. Tal fato forçou a inserção das empresas brasileiras no mercado internacional, passando a expô-las a uma concorrência para a qual não estavam devidamente preparadas. Esse fato demandou uma completa mudança de postura e, em muitos casos, ocasionou associações e aquisições por parte de empresas estrangeiras. Muitas fábricas fecharam suas portas. Muitos profissionais altamente especializados ficaram sem emprego.

O período foi marcado por um forte direcionamento do suprimento para o mercado externo. Só para exemplificar, das 13 plataformas de produção então adquiridas, 10 foram construídas no exterior. Nesse enfoque, cabe ressaltar que a construção naval, que chegou a ser a segunda em termos mundiais no final da década de 70, ficou praticamente inoperante na década de 90. Dos mais de 40 mil empregados na época de pico, restaram menos de dois mil, atuando principalmente em reparos e na manutenção dos ativos dos estaleiros.

É evidente que tal cenário causava múltiplos prejuízos para o País, pois, além de gastar divisas importando equipamentos de alto valor, deixava de ampliar a geração local de valor, empregos, renda e arrecadação tributária.

No final da década de 90, a abertura do mercado de petróleo no País demandou ajustes na política de compras da Petrobras. Seus dirigentes passaram a entender que, atuando em um regime competitivo, teria a Companhia dificuldades em continuar contribuindo para o desenvolvimento da indústria nacional, como vinha fazendo até então. Por outro lado, a abertura trazia o risco de que os novos entrantes trouxessem do exterior seus tradicionais fornecedores, impossibilitando a participação de fornecedores locais nas novas oportunidades.

Diante desse cenário, surgiram movimentos de mobilização, como o “Compete Brasil” e a criação da Organização Nacional da Indústria do Petróleo – ONIP. A motivação de então era dar visibilidade à capacitação nacional.

A partir da criação da Agência Nacional do Petróleo – ANP, o novo milênio começou com a forte consciência da importância do incentivo ao fortalecimento do setor industrial como fator fundamental ao crescimento do País. Assim, a motivação passou a ser utilizar o petróleo como uma das principais alavancas para o desenvolvimento, haja vista a utilização pela ANP do percentual de conteúdo local como um dos fatores de avaliação dos lances para aquisição de blocos exploratórios.

Nos dias de hoje, ainda existem muitos óbices para o aproveitamento das demandas do setor de petróleo e gás para o desenvolvimento do Brasil. A participação do setor de máquinas e equipamentos, um dos segmentos envolvidos, ainda está muito aquém do potencial nacional.

Os planos de investimento e operações das empresas de petróleo poderiam ser mais bem aproveitados para estimular a industrialização. Entretanto, a indústria local acaba não alcançando as encomendas porque, por motivos alheios à sua capacidade de decisão, não consegue ser competitiva internacionalmente. A experiência tem demonstrado que os fornecedores nacionais nunca tiveram problemas com o atendimento às exigências técnicas do setor de petróleo e gás e o maior entrave atual é decorrente de fatores como câmbio, juros, tributos, infraestrutura, legislação trabalhista, entre outros, os quais estão fora de seu poder de decisão.

A iniciativa de exigência de conteúdo local mínimo é um primeiro passo para o desenvolvimento da indústria nacional, pois só é possível administrar o que se consegue medir. Apesar de ainda requerer aperfeiçoamentos, a iniciativa não deve ser descartada com base em experiências anteriores ditas mal sucedidas, apenas aparentemente semelhantes.

A indústria brasileira está vivendo momentos de oportunidades e de crise. É essencial que as empresas de petróleo sejam lucrativas. É indispensável que a indústria fornecedora local de bens e serviços seja competitiva, mas, sobretudo, é fundamental que os interesses nacionais sejam preservados e se consiga aproveitar todos os benefícios que o setor de petróleo e gás pode trazer para o país. O Conteúdo Local é um caminho.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Alberto Machado Neto é Diretor Executivo de Petróleo, Gás, Bioenergia e Petroquímica da ABIMAQ.